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Diagnóstico y Revisión de Sistema de Seguridad Social

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Diagnóstico y Revisión de Sistema de Seguridad Social y Pensiones del Estado de Jalisco. por el Lic. Ángel Guillermo Ruiz Moreno. Presentado en Junio de 1997.

En desahogo del punto del Orden del Día, relativo al proyecto de reforma integral de la Ley de Pensiones del Estado, El C. Director, Lic. Ricardo López de Anda, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 82, fracción VIII, de la Ley de Pensiones del Estado, hace entrega a los miembros del Consejo asistentes de sendos ejemplares de un documento que es del tenor siguiente:

Señores Consejeros:

El presente documento obedece a uno de los objetivos estratégicos de mayor prioridad dentro del proceso de Administración Estratégica que ha venido conduciendo la Dirección General para encauzar el futuro de la Institución en el mediano y largo plazo; objetivo desarrollado para dar ejecución y debido cumplimiento a los acuerdos que este Consejo Directivo ha venido tomando respecto a la necesidad e importancia de promover una reforma integral de la actual Ley de Pensiones que nos rige, y que necesariamente implica una revisión completa y profunda del sistema estatal de seguridad social conforme al cual hemos prestado hasta ahora este servicio fundamental a los servidores públicos de nuestro Estado. Es incuestionable la exigencia de operar un cambio trascendental en este rubro, dada la plena conciencia que todos compartimos de que la seguridad social es uno de los servicios públicos básicos que el Gobierno del Estado tiene la ineludible obligación de brindar por imperativo constitucional, como un medio efectivo de previsión social y como parte integrante y substancial de las prestaciones laborales de nuestros trabajadores estatales y municipales.

Los sistemas de pensiones, como el nuestro, basados en el esquema de reparto con beneficios definidos, se sustentan en el principio de solidaridad intergeneracional, es decir, que en un periodo determinado las generaciones laboralmente activas cotizan para proveer de recursos a las que se retiran gozando de una pensión, bajo la premisa de que, a su tiempo, las futuras generaciones estarán cotizando para aportar los recursos suficientes con que las actuales puedan retirarse con una pensión. Bajo un análisis simplificado, estos sistemas teóricamente pueden funcionar si la pirámide poblacional se mantiene a través de los años en las mismas proporciones generacionales que en el punto de partida. Sin embargo, la dinámica poblacional no se comporta así, sino que por diversas razones se cambian los dos extremos: el índice de crecimiento poblacional (o natalidad) va decreciendo, mientras que la esperanza de vida se va prolongando; lo cual implica que las proporciones de los estratos de menor edad decrezcan y que los de mayor edad se incrementen, provocando una reversión de la pirámide poblacional

Estos sistemas de reparto con beneficio definido sólo podrían funcionar, al menos por mucho mayor tiempo, si las cotizaciones se fueren actualizando periódica y oportunamente, con referencia en las variaciones de los estratos poblacionales y con base en estudios actuariales y financieros. Pero lamentablemente no ha ocurrido así en la mayoría de los países y de los sistemas, como es el caso de Pensiones del Estado cuya última actualización de cotizaciones se realizó con la reforma de su ley en 1978 y nunca en toda la historia de la Institución se aplicaron estudios actuariales sino hasta por primera vez en la presente administración.

Es necesario, por lo tanto, advertir que a nivel mundial los esquemas de seguridad social han entrado en una revisión profunda y permanente en aras de eludir la crisis económico-financiera que se cierne sobre los institutos encargados de brindar este servicio en virtud de la reversión de las pirámides solidarias e intergeneracionales en que se sustentaban desde a mediados del siglo XX. Por ello, en los albores del siglo XXI existe la tendencia generalizada de implementar nuevas formas para procurar la seguridad social, abandonando el decadente modelo de reparto con pensiones colectivas predeterminadas, y asumiendo un nuevo modelo previsional de capitalización individual, mediante el cual se rompe con compromisos intergeneracionales y se induce a que cada trabajador asegurado acumule, durante su vida útil económicamente productiva, una provisión suficiente para que él mismo obtenga su pensión cuando llegue el evento del retiro.

Es preciso reconocer que el sistema de reparto se inspira en una errónea concepción colectivista, de carácter filosófico-social, acerca del hombre y de la sociedad, propia de otros contextos históricos y culturales. Por su parte, el sistema de aportación y capitalización individual, se inspira en una concepción más acorde a la naturaleza y a la conducta humana, individual y social, al reconocer por una parte el sentido y derecho de propiedad de toda persona sobre los frutos de su trabajo y, por la otra, que ésta se esfuerza más cuando a ese esfuerzo va asociada una mayor recompensa. El trabajador conserva el derecho pleno de propiedad sobre sus aportaciones constituidas como fondo de ahorro fruto de su trabajo, a la vez que se sentirá estimulado a incrementar tales aportaciones con la certeza de que gozará de una mayor pensión en su retiro. Sin embargo, no es ésta una concepción individualista, sino que al mismo tiempo tiene un carácter de sana y auténtica solidaridad social, en virtud de que el ahorro individual, cuyos rendimientos por sí solos serían raquíticos, se conjunta al de todos los asegurados involucrados en el sistema para constituir un capital importante que, bien administrado, producirá elevados rendimientos a sus propietarios, al tiempo que contribuirá al financiamiento de proyectos públicos y privados de alto beneficio social.

Esta concepción individual y social del sistema guarda ajustada armonía con la misión del Ejecutivo Estatal de ‘promover, dirigir y coordinar los esfuerzos de la sociedad para lograr el bien común’, y con sus valores de respeto a la libertad, justicia, solidaridad y eficiencia.

En esta tesitura, para afrontar los retos del siglo XXI en la materia que nos ocupa, el Gobierno del Estado de Jalisco se encuentra en un momento coyuntural de extraordinaria importancia, ya que, no obstante que hasta ahora se ha mantenido sano el equilibrio financiero de la Dirección de Pensiones, resulta innegable, según los estudios actuariales que se han venido practicando, que el actual modelo solidario de reparto requiere de una inaplazable revisión en aras de prevenir un posible colapso motivado por la reversión de la pirámide estructural en que se halla sustentado, puesto que día con día aumenta el número de pensionados en proporciones muy superiores a las de los cotizantes, cuanto más por los agudos problemas que afronta el empleo a finales del milenio.Las tareas de la seguridad social, por su natural vinculación con las relaciones laborales, requieren de una permanente atención por parte de los diversos sectores que protagonizan dichas relaciones, así como de una constante adecuación y ajustes continuos, para tratar de hacerlas responder, con la mayor exactitud posible, a los nuevos reclamos y a las cambiantes necesidades que sobre el particular se van generando, en relación directa con las realidades socioeconómicas que se presentan en los diversos momentos históricos del desarrollo social.El sistema de seguridad social en Jalisco, en importante medida protagonizado por la Dirección de Pensiones del Estado, orgánica y operativamente ha sido uno de los mejor consolidados de la República Mexicana; sin embargo, nuestro Estado, como el resto de las Entidades Federativas, se encuentra inmerso en circunstancias muy peculiares, determinadas por los marcados cambios sociales, políticos y económicos, que dan origen a un escenario que requiere de elementos y acciones renovados, encauzados por los nuevos rumbos que señala el devenir histórico y el desarrollo social de nuestros pueblos. En efecto, nuestro sector laboral al servicio del Estado, está demandando y merece un sistema de seguridad social más acabado y acorde con la realidad actual, que atienda más completamente las nuevas exigencias que en dicho rubro se han suscitado, y que constituya un verdadero medio de protección y robustecimiento de los derechos e intereses que constitucional y legalmente les han sido conferidos a todos los servidores públicos.En consecuencia, es un compromiso indeclinable del Gobierno del Estado de Jalisco, de los organismos públicos descentralizados y de los ayuntamientos incorporados al régimen de la Dirección de Pensiones del Estado, y naturalmente de las organizaciones sindicales que aglutinan a los servidores públicos afiliados, reformar a profundidad sus esquemas económicos por lo que ve a las prestaciones laborales y específicamente las de seguridad social, en aras de alcanzar la modernidad y empatar su sistema a los que actualmente sustentan las instituciones visionarias de seguridad social, constituyendo un deber asumir responsablemente el cambio de modelo de reparto o fondo común, ya rebasado por diversas razones en el mundo entero, para adoptar un nuevo modelo previsional de capitalización individual, el que será administrado directamente por el ente que habrá de crearse para alcanzar los objetivos trazados: El Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores al Servicio del Estado de Jalisco y sus Municipios, en un renovado esquema que responda a las necesidades futuras.

En ese contexto, se someten a su consideración, Señores Consejeros, los grandes objetivos que se persiguen con la reforma propuesta a la Ley de Pensiones del Estado de Jalisco:

1.- Debe reformarse el sistema para contar con pensiones dignas, acordes a las percepciones reales de los servidores públicos afiliados, administrándose aquél con certidumbre financiera. Para lograrlo, y en congruencia con el sistema previsional de capitalización individual que se propone, se pretende la creación de un nuevo sistema de pensiones con fondos individuales por cada servidor público, con claro sentido social que genere rendimientos atractivos para éstos. Este sistema se deberá constituir con base en la unificación de los fondos de pensiones para el retiro de lo acumulado en el SEDAR, con las nuevas aportaciones que para ello se realicen, contemplando un mecanismo redistributivo, que mantenga el espíritu de equidad propio de la seguridad social. El mecanismo propuesto consiste en que las entidades públicas empleadoras aporten para el fondo individual un porcentaje de la cuota, proporcional a las percepciones reales del servidor público, lográndose que éste conciba a sus aportaciones como auténticos activos financieros de los que podrá disponer llegado el evento de su retiro.

2.- Es necesario que en la transición de un modelo a otro, se garantice el respeto a los derechos adquiridos por los pensionados y afiliados actuales, de tal forma que ningún trabajador vea minadas sus garantías esenciales.

3.- Es indispensable que el instituto asegurador garantice una pensión mínima para los trabajadores, cuidando en todo momento que los requisitos para acceder a ella sean equitativos y financiera y actuarialmente sustentables.

4.- Las aportaciones para el fondo individual no deberán ser administradas directamente ni por bancos ni por Administradoras de Fondos para el Retiro, como ocurre en el ámbito federal, dada la peculiaridad de nuestro esquema estatal. El sistema estatal de pensiones será organizado, operado y controlado por el instituto asegurador, mediante la constitución de un fideicomiso debidamente conformado con la participación concurrente de todos los sectores involucrados. Este fideicomiso reunirá las características y requisitos necesarios para garantizar la seguridad y certidumbre en el manejo de los fondos de aportación, y tendrá a su cargo el manejo e inversión de tales recursos, en condiciones de seguridad y rendimiento bien definidas, que garanticen ante todo la suficiencia económica que permita a los trabajadores, llegado el momento de su retiro, gozar de una pensión decorosa.

5.- Es preciso redefinir los seguros que integran el régimen obligatorio de aseguramiento, incorporando contingencias sociales que a la fecha no se hallan contempladas en nuestra legislación, entre las que destacan los riesgos de trabajo, la invalidez parcial permanente, las enfermedades generales y maternidad, y las guarderías.

6.- También habrá de realizarse una clara diferenciación entre los regímenes obligatorio y voluntario, a la vez que deviene en imperativo distinguir los alcances de prestaciones y obligaciones, así como la función administrativa y operativa de los sistemas médico, pensionario y de prestaciones sociales.

7.- Uno de los problemas más sentidos es y ha sido el relativo a las cuotas de aportaciones de los cotizantes, indefinición en el texto legal que ha provocado múltiples e interesadas interpretaciones de los alcances de la normatividad vigente, en virtud de lo cual resulta obligado definir cómo se integra el salario base de cotización, a la par que se realicen ajustes a la periodicidad de pago, estableciéndose reglas claras sobre el particular, e implementando dispositivos y mecanismos legales suficientes para garantizar el debido cumplimiento de las obligaciones a cargo de los sujetos aportantes, principalmente de las entidades retenedoras, con el ánimo de preservar la suficiencia financiera del instituto asegurador.

8.- A efecto de llevar a cabo con eficacia y suficiencia la operación y administración del nuevo sistema estatal de seguridad social, resulta necesaria la transformación de la actual Dirección de Pensiones del Estado en un organismo igualmente público descentralizado del Gobierno de la Entidad, con personalidad jurídica y patrimonio propios, ente autárquico que se denominaría ‘Instituto de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios’, el que sustituiría a aquélla, contando desde luego con una nueva estructura orgánica acorde a sus necesidades, en la que habrán de respetarse las representaciones que en la actualidad contempla la Ley de Pensiones del Estado, y dotada dicha institución de las facultades y atribuciones que resulten indispensables para el cumplimiento de su encomienda.

9.- En lo que atañe al patrimonio del Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores al Servicio del Estado de Jalisco y sus Municipios, deberá continuarse con la misma fórmula que hasta ahora se ha utilizado para constituir el patrimonio de la Dirección de Pensiones, con la salvedad de que en el nuevo modelo que se propone, el fondo individual de cada servidor público será propiedad del asegurado y se utilizará para costear las contingencias de retiro que se prevean en el texto legal, desde luego con independencia de la pensión mínima garantizada por el instituto asegurador.

10.- Atendiendo a las elevadas aspiraciones a que apunta este proyecto de reforma integral que se propone, resulta conveniente implementar fórmulas legales que propicien, faciliten y hagan atractiva la integración al mismo, de los servidores públicos de los 124 municipios de la Entidad, al igual que todos los servidores públicos de los poderes del Estado de Jalisco y de sus organismos descentralizados (no incluidos o comprendidos como sujetos de aseguramiento obligatorio dentro de los regímenes del Instituto Mexicano del Seguro Social o del ISSSTE). Esto revestiría a nuestro proyecto de una gran importancia y trascendencia a lo largo y ancho del territorio del Estado de Jalisco, y si bien puede argumentarse que algunos ayuntamientos son pobres en recursos económicos como para acceder a un sistema integral de seguridad social estatal, no debiera perderse de vista jamás que no hay ayuntamientos ( y por lo tanto tampoco debe haber servidores públicos municipales) de primera o de segunda, pues todos sin distingo deberían estar incorporados a un sistema de seguridad social integral que contempla no sólo la Constitución Política del Estado de Jalisco, sino de manera expresa la propia Ley Orgánica Municipal que rige sus actividades cotidianas.

Para la consecución de los anteriores objetivos, se propone la promoción e impulso por parte de esta Institución que hoy representamos, de una reforma y reestructuración integrales de nuestro sistema estatal de seguridad social; reforma que se vería concretada en una legislación renovada y funcional, encabezada por la Ley de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, la cual atendería a la estructura siguiente:

I. DENOMINACIÓN DE LA LEY
Se propone sustituir la actual denominación de ‘Ley de Pensiones del Estado de Jalisco’, que atañe únicamente a uno de los grandes rubros de la seguridad social, el pensionario, por la de ‘Ley de Seguridad Social para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios’, con el ánimo de englobar desde la denominación misma a los tres importantes rubros que conforman todo esquema de seguridad social completo: el médico, el pensionario y el de prestaciones sociales. En efecto, el esquema sobre el que nos proponemos trabajar, no se refiere únicamente al sistema de ‘pensiones’, sino al sistema integral de seguridad social que queremos para los burócratas de nuestro Estado y de nuestros municipios; por ello proponemos esta nueva denominación de la ley, para dejar de entrada claros la naturaleza y los alcances de este trascendental sistema que pretendemos conformar.

II. DISPOSICIONES GENERALES
Dentro del texto legal se regulan los principios básicos que rigen la seguridad social en el Estado, las relaciones entre los entes involucrados, y las obligaciones elementales a cargo de los sujetos aportantes y del propio instituto asegurador, dentro de los cuales destacan los siguientes:

  1. Se reitera la observancia general y el interés social de la ley, en términos semejantes al actual texto legal, y se define con precisión la materia que será objeto de su regulación.
  1. Se encomiendan la organización y administración del seguro social estatal, al instituto que para tales efectos se crea: Instituto de Seguridad Social del Estado de Jalisco y sus Municipios.
  1. Se precisan como finalidades principales de la seguridad social en el Estado, el garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la vivienda y los servicios sociales que el instituto asegurador pueda proporcionar para contribuir al bienestar individual y colectivo de los servidores públicos asegurados, así como el otorgamiento de una pensión que, en su caso, será garantizada por el propio instituto asegurador.
  1. Se establece la seguridad social como un derecho fundamental de los trabajadores al servicio del Estado y sus Municipios, y a cargo de las entidades patronales y del instituto asegurador, decretándose por tanto la obligación subsidiaria de ambas dependencias respecto del otorgamiento de las prestaciones que legalmente corresponden a los sujetos asegurados, con el ánimo de garantizar al máximo que éstos verán ante todo satisfechos sus derechos.
  1. Se preserva la fórmula de estricto derecho o de aplicación estricta de la ley, con el propósito de disminuir en lo posible las actuaciones discrecionales o arbitrarias tanto por parte de los sujetos aportantes como del propio instituto asegurador. Con ello se pretende procurar la mayor seguridad y certeza jurídicas en beneficio de todas las partes involucradas en las relaciones de la seguridad social, en la medida que se reducen las posibilidades de actuar con base en criterios particulares o de grupo, que muchas veces atienden a criterios igualmente particulares o de grupos determinados.
  1. Se prevé el sistema de supletoriedad legal que será observado al aplicar la ley que se propone, con el ánimo de contar siempre con una norma legal a la cual sujetar las acciones de la seguridad social.

Finalmente, se precisan y distinguen debidamente los dos grandes regímenes que conforman el seguro social del Estado de Jalisco: el obligatorio y el voluntario.

III. RÉGIMEN OBLIGATORIO
Los principales aspectos del régimen obligatorio son los siguientes:

1. Se substituye la actual fórmula para identificar a los ‘sujetos de la ley’, por la de ‘sujetos de aseguramiento obligatorio’, que resulta más funcional y acorde con las relaciones de la seguridad social. En efecto, en lo sucesivo las entidades y servidores públicos serán sujetos de la ley, más que por enunciado legal, por el lugar o participación que dichos trabajadores y entidades tengan dentro de las relaciones del servicio público estatal o municipal. En tales términos, será sujeto de aseguramiento obligatorio toda persona que ostente el carácter de servidor público conforme a la ley de la materia, por lo que habrán de incluirse dentro del universo asegurado, bajo las modalidades y condiciones especiales correspondientes, los servidores públicos por obra o tiempo determinados, que actualmente se encuentran excluidos por disposición del artículo 4° de la ley que nos rige, sin que haya razón suficiente para dicha exclusión, pues la seguridad social es un derecho básico al que debe acceder todo servidor público, con independencia de los términos en que se haya pactado el nombramiento o contrato respectivo.

2. Se establecen y regulan las dos formas de pertenecer al régimen obligatorio:

    a) El ingresonatural, por el hecho de ser un servidor público estatal.
    b) La incorporación voluntaria al régimen obligatorio por parte de los ayuntamientos y organismos descentralizados, mediante la celebración de los convenios respectivos.

Vale señalar que en los dos casos estamos hablando del régimen obligatorio, por lo que en los supuestos de incorporación y continuación voluntarias, la voluntad de las partes sólo se refiere a la decisión de incorporarse o continuar en el régimen de aseguramiento que nos ocupa, pero una vez realizada la incorporación o decidida la continuación, las reglas que operan son todas las del régimen obligatorio.

3. Se establecen y regulan completamente los seis grandes rubros que integran el régimen obligatorio:

    a) Riesgos de Trabajo. Actualmente, en el artículo 44 de la Ley de Pensiones se prevé la posibilidad de otorgar la pensión por invalidez a quien se inhabilite física o mentalmente en forma total y permanente, por causas del empleo en ocupaciones de alto riesgo, quedando a cargo del Consejo Directivo a través del Departamento de Trabajo y Previsión Social del Estado, la determinación de los empleos de alto riesgo, atendiendo a cada caso en particular; disposición que entraña un desafortunado intento a medias de proteger los riesgos de trabajo. En primer lugar, dicha disposición contiene un error técnico de importancia en cuanto supone una invalidez derivada de un riesgo de trabajo. Correctamente, conforme a la técnica jurídica y a las propias leyes de la materia, la ‘invalidez’ sólo proviene de enfermedades generales, en tanto que los riesgos de trabajo producen ‘incapacidades’ en sus diversas variantes. Tal desacierto jurídico deviene trascendente en la práctica sobre todo al tratar de determinar las graduaciones de la inhabilitación, pues mientras la invalidez es, por regla general, total y permanente, la incapacidad es más susceptible de ser graduada como temporal, permanente parcial o permanente total. Asimismo, es importante distinguir y otorgar el trato jurídicamente diferenciado a la enfermedad general y al riesgo de trabajo, pues por mandato constitucional la protección de este último queda a cargo completamente de la parte patronal, en tanto que para la enfermedad general regularmente contribuyen ambas partes. Además, ni las prestaciones en especie ni en dinero son iguales para ambos eventos: en cuanto a las prestaciones en dinero, la enfermedad general produce inhabilitación temporal sin goce de sueldo y una invalidez que da lugar al pago inmediato de pensiones, y en el caso del riesgo de trabajo, desde el primer día de incapacidad se cubren al asegurado los subsidios correspondientes, conforme a la evolución de la inhabilitación; en cuanto a las prestaciones en especie, la enfermedad general sólo da derecho a la atención médico-quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria, mientras que el riesgo de trabajo da derecho, además, a prestaciones y atenciones adicionales, tales como los aparatos de prótesis y ortopedia, y la rehabilitación, entre otros, pues vale reiterar, que la protección del riesgo de trabajo es responsabilidad exclusiva de la parte patronal y quien lo sufre merece una atención especial y privilegiada, según se deriva del artículo 66 de la Ley para los Servidores Públicos que nos rige.
    Por otra parte, cuando se sufre un riesgo de trabajo, resulta irrelevante si el empleo es o no considerado de alto riesgo, pues si se producen la enfermedad o accidente profesionales, es inconcuso que el riesgo del empleo, por mínimo que sea, ha sido suficiente para producirlos, y suficiente también para que opere a favor del asegurado, la protección de tal evento riesgoso. En todo caso, la mayor o menor peligrosidad de los empleos, sólo servirá para determinar la siniestralidad o grado de incidencia que cada una de las dependencias patronales tenga, y la proporción en que éstas habrán de contribuir al fondo respectivo, pero no para decidir si el asegurado es o no sujeto de protección.
    Por lo anterior, se propone instituir el seguro de riesgos de trabajo, de una manera completa e integral, como un medio eficaz de protección del trabajador ante las enfermedades y accidentes profesionales, lo cual relevará a las entidades empleadoras de la obligación que actualmente tienen de cubrir directamente dichos riesgos. Al efecto, se establecen y regulan las prestaciones en especie y en dinero que el instituto asegurador proporcionará al asegurado que sea víctima de un riesgo de trabajo, las cuales se pagarán con cargo al fondo que para tal efecto se constituya con las aportaciones realizadas exclusivamente por la entidad patronal. Asimismo, se definen con precisión los riesgos de trabajo (enfermedades y accidentes) y las consecuencias que pueden producir (incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, incapacidad permanente total, y muerte), así como los términos y condiciones en que se otorgarán las prestaciones en cada uno de ellos.
    b) Enfermedades generales y maternidad. Actualmente los artículos del 52 al 54 de la Ley de Pensiones en vigor le confieren a los pensionados y a sus derechohabientes, el derecho a la asistencia médico-quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria necesaria, en caso de enfermedades y maternidad, la cual puede prestar la Institución directamente o por convenios celebrados con los demás organismos correspondientes. Por su parte, el artículo 56, fracción XI, de la Ley para los Servidores Públicos que nos rige, dispone que las entidades públicas tienen la obligación de, ‘en la medida de sus posibilidades, proporcionar servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios, farmacéuticos y asistenciales a los servidores públicos o, en su caso, afiliarlos a través de los convenios de incorporación correspondientes a alguna institución federal, estatal u organismo descentralizado que sea instrumento básico de la seguridad social’; servicios que tienen por finalidad garantizar el derecho humano a la salud y a la asistencia médica, como partes fundamentales de la seguridad social, según lo dispone el artículo 63 de la propia ley.
    Mediante el presente proyecto se propone ofrecer a todas las entidades patronales, estatales o municipales, un esquema completo y acabado de aseguramiento en materia de enfermedades generales y maternidad, que resulte más atractivo y preferible a las afiliaciones que bajo distintas modalidades se vienen realizando ante los organismos federales de seguridad social, que han venido decayendo en la calidad y eficiencia de sus prestaciones, provocando una clara desproporción entre los costos y los servicios. Por ello se pretende que la protección de las enfermedades generales y maternidad, no sólo de los pensionados y sus derechohabientes, sino también de los afiliados y sus beneficiarios, quede a cargo del instituto asegurador, el cual proporcionará las prestaciones y servicios correspondientes, directamente o a través de instituciones que cuenten con la capacidad suficiente para brindar la atención con la calidad necesaria para cubrir las expectativas y exigencias existentes sobre el particular.
    Al respecto se establecen las prestaciones en dinero y en especie a que hay lugar en los casos de enfermedades generales y de maternidad, precisando con claridad los sujetos que tienen derecho a percibirlas, las condiciones y requisitos para su otorgamiento y los términos para la conservación de derechos.
    c) Invalidez, vida, retiro, vejez y cesantía en edad avanzada. En el proyecto de referencia, se propone establecer y regular con precisión y suficiencia las prestaciones a que habrá lugar llegado el momento en que se actualice cualquiera de estos supuestos, así como los requisitos y condiciones para su otorgamiento, y los sujetos que tendrán derecho a su percepción. Este rubro integraría el esquema pensionario de nuestro proyecto.
    En los casos de invalidez, vejez y cesantía en edad avanzada, las prestaciones conducentes serán las pensiones respectivas, en términos más o menos similares a las previstas en nuestra actual legislación; sin embargo, se incluirán precisiones legales suficientes para organizar y operar adecuadamente el esquema pensionario, especificando con claridad las bases para calcular el monto de las pensiones, y disponiendo la fórmula correcta para garantizar a todo afiliado una pensión mínima equivalente al salario mínimo. Sobre este particular, vale recordar que nuestra actual Ley de Pensiones en su artículo 29 dispone que ‘en ningún caso, el monto de la pensión podrá ser menor al salario mínimo mensual vigente en la ciudad de Guadalajara en el momento en que se otorgue la prestación’, pero en cambio, la propia ley permite cotizaciones inferiores al salario mínimo, sobre todo en los casos de jornadas reducidas, lo cual redunda en una incongruencia e inequidad entre los derechos y obligaciones correspondientes a los afiliados y a la propia institución aseguradora; por lo que en nuestro proyecto se propone preservar dicha pensión garantizada a cargo del instituto asegurador, la cual estará soportada de entrada por las propias aportaciones de los sujetos cotizantes, pues en lo futuro no se permitirán aportaciones calculadas sobre bases inferiores al salario mínimo, con el ánimo de contribuir a la salvaguarda de los medios de subsistencia del asegurado.
    Se propone la modernización de nuestro esquema pensionario, mediante la implementación de un modelo previsional de capitalización individual. Hasta ahora nuestro tradicional sistema de pensiones, consiste en la prestación de este servicio con cargo al fondo común existente en la Institución, conformado por las aportaciones de los afiliados y de las entidades patronales. Sin embargo, con la implementación de dicho sistema previsional se pueden lograr mejores resultados para el otorgamiento de las pensiones, estableciendo cuentas individuales productivas para cada uno de los afiliados, cuya administración genere rendimientos que permitan a los servidores públicos retirarse con una pensión mucho más digna y decorosa. De esta manera, eliminando las pensiones con cargo a la masa económica común, y basándolas en el haber individual integrado y administrado para cada asegurado, a través de las cuentas productivas señaladas, se pueden crear condiciones de pensión más sanas y más prometedoras para los futuros pensionados del Estado de Jalisco.
    En el rubro de vida, se propone regular las prestaciones a que da lugar el fallecimiento del afiliado en activo, cuando aún no reúne los requisitos para acceder a alguna de las pensiones. Al efecto, se pretende incluir las disposiciones emitidas por este Consejo Directivo en el ‘Reglamento para la Determinación y Otorgamiento de la Prestación prevista en el Artículo 60 Bis de la Ley de Pensiones del Estado’, adecuándolas conforme al contexto teórico-legal del nuevo esquema que se propone.
    En el rubro de retiro se incluyen las prestaciones que actualmente se encuentran sujetas al régimen del Sistema Estatal de Ahorro para el Retiro (SEDAR). Al efecto, se adecuarán e incluirán las disposiciones que actualmente rigen dicho sistema, preservando la capitalización individual de cuentas de ahorro, e implementando las fórmulas y mecanismos legales para cambiar o readecuar el fideicomiso que actualmente opera dicho sistema, a efecto de unificarlo con el fideicomiso que administrará el resto de los recursos provenientes de las aportaciones y afectados al régimen pensionario, conforme a las reglas y lineamientos generales que en la propia ley se preverán, con el propósito de garantizar para los asegurados las mejores condiciones de administración y los mejores rendimientos, en aras de lograr pensiones más atractivas y dignas para todos los servidores públicos jaliscienses.Asimismo, deberá establecerse claramente que las cuentas individuales de nuestro esquema pensionario, puedan ser transferibles a otro sistema similar.
    También, en relación con este mismo ramo de retiro, se propone regular de una manera más completa lo referente a la devolución o reintegro de fondos por separación del servicio, incluyendo las disposiciones emitidas por este Consejo en el ‘Reglamento para la Devolución del Fondo de Aportaciones’, salvo que se pretenda el beneficio del interés compuesto, que estará sujeto a los estudios actuariales correspondientes. Deberá cuidarse la adecuada vinculación de estas disposiciones con las relativas a la determinación y otorgamiento de la prestación económica prevista actualmente en el artículo 60 Bis de la Ley de Pensiones, en cuanto ambas prestaciones son excluyentes entre sí y representan las dos opciones para los derchohabientes cuando se ha surtido el evento del fallecimiento del afiliado.
    d) Vivienda. En nuestro país el acceso a la vivienda digna es un derecho indiscutible de todo trabajador; sin embargo, cada día resulta más difícil y complicado cumplir con este importante imperativo constitucional, debido a la acelerada multiplicación de los derechohabientes frente a la marcada escasez de recursos financieros, que cada vez coloca a los institutos aseguradores en situaciones más precarias frente a la gama de compromisos que las leyes les imponen. Por ello, se hace menester que este compromiso social sea afrontado por las instituciones responsables de una manera planeada y programada, con base en lineamientos y reglas bien definidos, que garanticen el mejor aprovechamiento de los recursos financieros y la atención más adecuada de las necesidades y reclamos que en este rubro imperan entre la población asegurada. Hacia esto apunta el proyecto que proponemos, pues se pretende crear un esquema normativo completo, que regule de una manera integral la prestación de la vivienda por parte del instituto asegurador, con cargo a un fondo de interés social que para tales efectos se integrará con las aportaciones realizadas exclusivamente por la parte patronal, y con base en la planeación y programación debidas. Al efecto, se propone readecuar e incluir las disposiciones que sobre la materia ha emitido este Consejo Directivo a través del ‘Reglamento del Programa de Vivienda’, entre las que se comprenden las diversas modalidades o tipos que puede revestir dicha prestación, los términos y condiciones para su otorgamiento, y los sujetos que tendrán derecho a su percepción.
    e) Créditos a corto y mediano plazos. Se propone normar completamente el otorgamiento de estas prestaciones, en términos más o menos similares al tratamiento que actualmente se les viene dando, pero estableciendo lineamientos generales bien definidos al respecto, tales como procedimientos, limitaciones y modalidades de su otorgamiento, recogiendo al efecto los diversos acuerdos que sobre el particular ha venido emitiendo este Consejo Directivo, y sobre todo, para el cobro de los intereses deberá establecerse un índice de referencia que no descapitalice a la Institución.
    f) Guarderías. En la actualidad, el Sistema del Desarrollo Integral para la Familia (DIF), cuya finalidad original se encuentra enfocada hacia la asistencia social y no a la seguridad social, a través de su esquema de guarderías presta este servicio a gran parte de las trabajadoras y trabajadores al servicio del estado y sus municipios, no obstante que ello lo aleja del objetivo fundamentalmente asistencial para el cual fue creado, pues los servidores públicos podrían acceder a estas prestaciones a través de su propio esquema de seguridad social.
    En nuestro proyecto se propone la conformación de un esquema de guarderías para los hijos de las mujeres trabajadoras y de los hombres trabajadores viudos o divorciados que conserven la custodia de los hijos, siempre que no puedan proporcionarles cuidados durante la jornada de trabajo. Esta prestación se otorgará conforme a las posibilidades del instituto asegurador, en los términos y con los requisitos debidamente establecidos en la ley, y con cargo al fondo que para tales efectos se constituirá por el propio instituto con las cotizaciones que al efecto se determinen a cargo de las entidades patronales y de los afiliados usuarios.
    g) Prestaciones Sociales y Culturales. Se propone dar a estas prestaciones un tratamiento similar al que les da la actual legislación; sin embargo, se pretende hacer más funcional y operativo este tipo de prestaciones, constituyendo un fondo especial para costearlas, con cargo al porcentaje de las aportaciones que este Consejo determine con base en los estudios actuariales respectivos.

4. Se contempla el régimen de cuotas y cotizaciones, bajo los siguientes rasgos distintivos:

    a) Se precisa y detalla el salario base de cotización, definiendo con claridad y certeza los conceptos que lo integran, los cuales deberán estar previstos en los respectivos presupuestos de egresos en términos del artículo 46 de la Ley para los Servidores públicos que nos rigen, a efecto de respetar la congruencia legislativa, proteger el patrimonio de las dependencias aportantes y propiciar la seguridad y certeza jurídica de todas las partes involucradas en el sistema de cotización.
    b) Se señalan las condiciones y requisitos que los conceptos cotizables deben reunir para poder constituir base de cotización, incluyendo las disposiciones emitidas por este Consejo Directivo en el ‘Reglamento para la Cotización al Fondo de Pensiones’ y la reforma legal recientemente promovida.
    c) Se establece la obligación de las entidades retenedoras, de manejar los conceptos cotizables a través de la nómina ordinaria de pagos, en aras de preservar el control del esquema de aportaciones por parte del instituto asegurador.
    d) Asimismo, para garantizar un adecuado control y una mejor administración de nuestro sistema de cotización, la base diaria de cálculo para determinar las cuotas no podrá ser, en ningún caso, inferior al monto diario del salario mínimo general del área geográfica en que laboren los servidores públicos, ni superior al monto máximo equivalente a veinticinco veces el salario mínimo general vigente en la Capital del Estado. Cuando el afiliado perciba como base cotizable el salario mínimo, la entidad patronal cubrirá íntegramente, con cargo a su propio presupuesto, la cuota de aquél, en aras de seguir protegiendo y garantizando los medios de subsistencia de los trabajadores.
    e) Las cuotas a cargo de las entidades públicas, tienen el carácter de obligatorias y, en consecuencia, deberán consignarse en las partidas de sus respectivos presupuestos de egresos. Sin embargo, no libera a las entidades públicas de la obligación de su pago, el hecho de que tales cuotas no se consignen en los presupuestos respectivos, en cuyo caso, su ejercicio se hará con cargo a las partidas generales de gastos.
    f) Se establecen las cuotas a cargo de los afiliados y de las entidades patronales, distribuyendo los porcentajes de las mismas que serán destinados para cada uno de los rubros de riesgos de trabajo, enfermedades generales y maternidad, invalidez, vida, retiro, vejez, cesantía en edad avanzada, vivienda, guarderías, y prestaciones sociales y culturales, de conformidad con lo que determinen los resultados de los estudios actuariales sobre el particular.
    g) Se propone el ajuste en la periodicidad de pago, para volverla mensual, conservando el pago de intereses moratorios, así como la actualización de cantidades, en caso de que las aportaciones no se realicen dentro de los plazos previstos por la ley.
    h) La determinación y entero de las cuotas corresponden en origen a las dependencias retendoras; sin embargo, el instituto asegurador contará con facultades suficientes para verificar la exactitud de los pagos, determinar las omisiones o defectos existentes y, en su caso, proceder al cobro de los adeudos conforme a las normas y lineamientos aplicables. Cuando las entidades patronales omitan retener y aportar las cuotas correspondientes a los trabajadores, deberán cubrirlas con cargo a sus propios presupuestos.
    i) Se implementan mecanismos de organización y control, respecto a las cotizaciones de los servidores públicos sujetos a nombramientos interinos, provisionales o por tiempo u obra determinados.
    j) El Instituto Mexicano del Seguro Social, por mandato legal es un organismo fiscal autónomo, lo que le permite proceder unilateralmente a la determinación y cobro de los créditos fiscales por concepto de aportaciones obreropatronales, contando al efecto con facultades tan amplias como el propio procedimiento económico coactivo, que puede tramitar y resolver por sí y ante sí mismo, sin necesidad de acudir a terceras autoridades. Esa característica facilita y agiliza el ingreso de los recursos que le son debidos al Instituto, garantizando en cierta medida la existencia y suficiencia de medios financieros para hacer frente a los compromisos que legalmente le corresponden.
    En cambio, tratándose del instituto que proponemos crear en nuestro proyecto, no sería posible (o, por lo menos, no sería sencillo) atribuirle el carácter de organismo fiscal autónomo, principalmente porque en nuestro régimen los principales sujetos obligados son las dependencias integrantes de las administraciones públicas estatales y municipales, las cuales no pueden ser sujetas a un procedimiento económico coactivo instaurado por un organismo descentralizado de la propia administración, como lo sería el instituto asegurador.
    Por ello, se propone implementar ciertas fórmulas para garantizar el oportuno y debido cumplimiento por parte de las entidades aportantes, respecto del pago de las cuotas que les corresponden.

k) Se dispone la administración de los fondos relativos al retiro, a través de cuentas individuales de capitalización productiva, propiedad de cada titular, las cuales serán inembargables e inalienables.

IV. RÉGIMEN VOLUNTARIO
El régimen voluntario permite la incorporación voluntaria de los ayuntamientos o dependencias descentralizadas, que deseen afiliar a sus trabajadores bajo esquemas especiales diferentes al esquema completo del régimen obligatorio, los cuales serán previamente establecidos por el instituto asegurador, con base en las disposiciones legales aplicables.

También se incluye la posibilidad de que los trabajadores que han dejado de ser sujetos naturales del régimen obligatorio, continúen afiliados bajo un esquema especial del régimen voluntario, para efectos de las prestaciones previamente establecidas por el instituto asegurador y por la propia ley.

En los dos supuestos, el aseguramiento se llevará a cabo mediante la celebración del convenio respectivo con el instituto asegurador, en el que se precisarán las prestaciones que dicho aseguramiento comprenda, así como las cuotas, periodos de pago, y demás modalidades de la contratación.

V. PROCEDIMIENTOS
Nuestra Ley de Pensiones vigente, ostenta un carácter eminentemente sustantivo, siendo omisa en cuanto a la regulación procedimental de las acciones que prevé. Ello implica un obstáculo, tanto para los usuarios, como para la propia Institución, en cuanto al ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones que la propia ley consagra. Esta situación resulta desventajosa principalmente para los intereses de los usuarios, que no encuentran la seguridad de un procedimiento bien definido, mediante el cual puedan reclamar sus derechos e impugnar las acciones que los afectan. Por ello, en nuestro proyecto se propone establecer normas procedimentales claras que rijan las actuaciones de las partes involucradas en el sistema de la seguridad social en el Estado.

VI. PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD

Se propone establecer reglas claras y precisas que normen la prescripción y caducidad tanto de los derechos y acciones sustantivos como de los procedimentales, de todas las partes involucradas en las relaciones de la seguridad social conforme a nuestro régimen. Ello con el fin de procurar un mínimo de seguridad jurídica para todos los participantes, y reducir al mínimo la necesidad de recurrir a interpretaciones personales o a criterios particulares o interesados.

VII. INSTITUTO DE SEGURIDAD SOCIAL PARA EL ESTADO DE JALISCO Y SUS MUNICIPIOS
Se propone la creación de dicho instituto, en substitución de la actual Dirección de Pensiones, dotándolo legalmente de la estructura, organización y competencia suficientes para cumplir con el compromiso de organizar y prestar la seguridad social en el Estado, en los términos planteados en nuestro proyecto.

Sobre el particular, se propone instituir debidamente los órganos de gobierno del instituto, dentro de los cuales se conservarán las representaciones de todos los sectores que actualmente participan en el gobierno de la Dirección de Pensiones, y se definirán detalladamente las obligaciones, facultades y atribuciones que a cada órgano correspondan, con el propósito de procurar que toda actuación de este organismo atienda a una causa legal debidamente establecida, en estricto apego al principio de legalidad que debe regir toda acción de autoridad.

VIII. ADMINISTRACIÓN DEL PATRIMONIO

En general, se dispondrán las bases para la debida organización y funcionamiento del instituto, emitiendo reglas claras sobre la constitución y administración de su patrimonio, recogiendo, en cuanto resulten atendibles, las fórmulas que actualmente se vienen aplicando sobre el particular en la Dirección de Pensiones. También se establecen las reglas relativas a las formas y condiciones en que habrá de llevarse a cabo la inversión de los fondos y de las reservas técnicas, procurando sobre todo la mayor seguridad, rendimiento, liquidez y utilidad social.

IX. RÉGIMEN TRANSITORIO
En el régimen transitorio del proyecto propuesto, se disponen los mecanismos necesarios para enlazar el sistema vigente con el que se pretende crear, y para regular la etapa de transición de aquél a éste, procurando respetar ante todo los derechos ya adquiridos por los afiliados de esta Institución. Al respecto, existen tres situaciones que deberán distinguirse y regularse perfectamente en relación con los derechos de la población asegurada, teniendo presente el imperativo constitucional de irretroactividad de las leyes y buscando siempre el mayor beneficio para los destinatarios de la seguridad social:

1. La situación de quienes ya se encuentran disfrutando o pueden disfrutar de algún derecho adquirido conforme a las disposiciones de la actual legislación.

2. La situación de quienes ya actualmente se encuentran sujetos al régimen vigente, sin ser acreedores o estar gozando de algún derecho cierto y determinado.

3. La situación de quienes ingresen al servicio público o al esquema de aseguramiento, ya bajo la vigencia del nuevo sistema.

Asimismo, deberán establecerse las bases y plazos en que el Ejecutivo Estatal y el propio Instituto, según corresponda, emitan la reglamentación y demás disposiciones administrativas que deban derivarse de la ley, y que junto con ésta habrán de constituir la normatividad que regirá nuestro nuevo sistema de seguridad social.

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Guadalajara, Jalisco, junio de 1997

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